Arquivo da categoria: Entendendo o Brasil

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Na semana que passou, os jornais noticiaram o envelhecimento da população brasileira, seguindo um padrão que vem se verificando mundialmente. A antiga pirâmide demográfica de base larga, típica dos anos 1970, foi se reconfigurando em uma forma de ânfora (mais adultos do que crianças, e um maior e mais longevo contingente de velhos). Projeta, ainda, para 2050 um grande percentual de indivíduos acima dos 60 anos de idade. Segundo alguns especialistas ouvidos, um grande risco para a previdência social, uma mudança importante nos padrões (e desejos) de consumo, e alguns desafios severos para a sustentabilidade. Ao ler essa matéria, decidi dar a esse “Entendendo o Brasil” um conteúdo mais amplo e filosófico. Vou convidá-los a refletir sobre algumas perguntas, para as quais acredito que as respostas são fundamentais para a sustentabilidade (sustento e sustentação) das populações humanas no Planeta. Não tenho as respostas; essa discussão talvez seja mais compatível com os artigos da série “E Agora?”.

Começo por uma referência a um fato vivido. Em outubro de 2009, estava em Washington DC para participar da reunião anual dos Liaison Delegates do Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento Sustentável (WBCSD), em nome da empresa de mineração VALE S.A. Estas reuniões oferecem aos delegados a oportunidade de acompanhar as últimas tendências em sustentabilidade, de discutir questões estratégicas relacionadas, e de decidir sobre as prioridades do WBCSD para os próximos anos.

As palestras e discursos durante o Congresso baseavam-se no pressuposto principal de que a humanidade iria atingir um total de 9 bilhões de habitantes até 2050. Assim – diziam eles – esforços poderiam ser aplicados no sentido de capturar esta “oportunidade de mercado”, garantindo que todas as necessidades básicas fossem providas a todos, com a devida equidade. Na minha intervenção final neste encontro, sugeri que essa premissa seria falsa: esforços deveriam – isso sim – ser aplicados de uma forma inteligente para evitar este crescimento excessivo. Caso contrário, as guerras, a barbárie, os eventos climáticos extremos, a fome, a sede e as doenças iriam desempenhar o seu papel no controle das populações humanas, não permitindo que a nossa espécie chegue a 9 bilhões na face da Terra em 2050.

O ritmo diferente entre crescimento da população e disponibilidade de recursos parece nos levar de volta para o dilema proposto no relatório de 1972 “Os Limites do Crescimento”, produzido por membros do think-tank “Clube de Roma”. Ou, antes ainda, às preocupações originalmente introduzidas por Thomas Malthus em seu ensaio de 1798, An Essay on the Principle of Population. Uma leitura atual de Mary M. Kent e Carl Haub (Global Demographic Divide, 2005), no âmbito da chamada abordagem Neo Malthusiana, leva-nos a supor que nossa sociedade tem concentrado riqueza através do desequilíbrio das taxas de fertilidade: os pobres dão à luz um maior número de filhos, enquanto os casais mais ricos têm apenas um filho – ou mesmo nenhum. Desta forma, parece que estamos distribuindo mais pobreza entre uma parcela progressivamente crescente da população: os mais pobres. De fato, Kent e Haub afirmam que “a maior parte do crescimento da população vem ocorrendo em lugares que já enfrentam problemas para alimentar seu povo“.

Implicações religiosas e culturais da simples ideia de controle de natalidade transformaram minha intervenção na Conferência do WBCSD de 2009 em um debate acalorado… Não obstante, se é assumido que tal redução do crescimento deve ser considerada como uma estratégia de adaptação, como poderia ser implantada sem ofender de forma grave as tradições culturais e/ou religiosas (o que poderia resultar em resistência, em vez da adesão desejada)? A “educação das mulheres” aparece como primeira resposta a respeito de “o que fazer”. É amplamente percebido que as sociedades onde as mulheres têm menos ou nenhum acesso à educação mostram taxas de fertilidade acima de 4 nascimentos por mulher, enquanto as regiões mais educadas apresentam valores inferiores a 2 – alguns deles inferiores a 1,3 nascimentos. A fertilidade de reposição, que garante a estabilidade da população mundial, é de 2,1 filhos por casal. Então, os dados do Banco Mundial mostram de fato que o nível educacional das mulheres em uma sociedade é inversamente proporcional à taxa de fertilidade? As estatísticas dos países realmente confirmam este axioma? O que se observa da leitura dos dados é que as taxas de fertilidade estão diminuindo espontaneamente em todo o mundo. Entre pobres e ricos. A diferença é que, nos países e regiões ricas, perigosamente abaixo da reposição e, nas regiões pobres, ainda bem acima dessa taxa. Enquanto isso, a população total ainda cresce…

Em paralelo, vemos em alguns cantões do globo manifestações religiosas e/ou culturais que restringem o acesso de mulheres à educação. Em outubro de 2012, Malala Yousafzai sobreviveu aos tiros do Taliban. Mais de 200 meninas foram sequestradas da escola na Nigéria por extremistas do Boko Haram em abril de 2014. Em ambos os casos, o pretexto foi que educação feminina seria supostamente contra as regras e tradições religiosas e culturais. Estas duas histórias trouxeram mais e mais força para a causa da educação de mulheres em todo o mundo. No entanto, será que “Eduquem as mulheres!” é um slogan forte o suficiente para reverter essa situação? Há mensagens complementares – ou mesmo alternativas – a transmitir? É possível mediar essas diferenças fundamentais em conflito?

Outra questão relaciona-se ao “como fazer”: devemos planejar a redução do crescimento de forma a não pôr em risco uma proporção minimamente adequada entre as populações economicamente ativas e os inativos, tendo em vista a saúde das contas nacionais de seguridade social. Um caminho importante parece ser a condução da redução do crescimento para um pouso suave, e não a uma queda do avião. Qual taxa de redução (e em que ritmo) poderia garantir à humanidade a quantidade de riqueza necessária para fornecer o bem-estar mínimo aceitável, bens e recursos a uma população inteira a envelhecer? Apesar de, como foi dito, a redução de fertilidade estar sendo observada em todo o mundo nas últimas décadas – mesmo nos países subdesenvolvidos e em desenvolvimento – como a preponderância de taxas de fertilidade maiores nas áreas mais pobres (ainda acima da fertilidade de reposição) pode agravar o desequilíbrio entre crescimento da população, distribuição geográfica, e disponibilidade e acesso aos recursos? Que nível de interferência seria aceitável, sem que se fira o livre arbítrio e os direitos individuais?

Na minha opinião, estas são as questões mais relevantes e desafiadoras que irão definir se a pobreza pode ou não ser reduzida de forma inteligente ao redor do planeta – integrando verdadeiramente o conceito de sustentabilidade às teorias sociais e econômicas. Questões polêmicas, é verdade… Mas não podemos mais ignorá-las.

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Maio de 1980. Recebíamos com entusiasmo a informação de que o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) havia assinado um convênio com a FEEMA – à época, órgão ambiental do Estado do Rio de Janeiro – para que conduzíssemos um estudo amplo. O objetivo seria escolher quais metodologias de Avaliação de Impactos Ambientais seriam adequadas para serem introduzidas no arcabouço institucional e legal do Estado, e consequentemente do País. O assunto era novo, como também era a FEEMA, criada em 1975 por profissionais jovens e ideologicamente comprometidos com a nascente questão ambiental. Pioneira, a FEEMA já tinha implantado um Sistema de Licenciamento de Atividades Potencialmente Poluidoras (SLAP), dentro do qual a realização de um Relatório de Impactos sobre o Meio Ambeinte (RIMA) já era pré-requisito para a aprovação de grandes empreendimentos.

 Vivíamos o início da “Abertura Política” do governo Figueiredo. Menos de um ano antes, em agosto de 1979, a Lei da Anistia era sancionada. Cinco anos ainda nos afastavam do movimento pelas “Diretas Já”, e oito da promulgação da futura Constituição que restauraria a ordem democrática no Brasil. Ou seja, vivíamos ainda em um regime fechado, com direitos restritos. Nessa época, as decisões sobre a implantação de empreendimentos produtivos e de infraestrutura vinha do governo central, top-down, sem qualquer mecanismo participativo. Todos os grandes projetos eram avaliados pelos organismos empreendedores sob duas perspectivas: viabilidade técnica de engenharia e viabilidade econômico-financeira. Aos agentes privados, cabiam industrias de transformação e empreendimentos imobiliários. À grande sombra da Segurança Nacional, o governo empreendia nos campos de infraestrutura, mineração dita “estratégica”, petróleo e indústria de base.

O Grupo de Estudos Ambiental (GEA) da FEEMA, comandado pela arquiteta Iara Verocai, foi destacado como o núcleo condutor do programa com o PNUMA. Nosso pensamento era o de somar, de forma metodologicamente consistente, o vetor ambiental ao estudo de viabilidade técnica e de engenharia. O objetivo era trazer para dentro da análise técnica dos projetos os melhores controles ambientais (a custos razoáveis, que não inviabilizassem economicamente o empreendimento), de tal forma que aquela operação pudesse ter seus impactos ambientais mitigados o tanto quanto fosse possível. Com isso, teríamos projetos lucrativos, eficientes em suas engenharias e ambientalmente ajustados o mais possível. O foco era a mitigação dos impactos pela adição da tecnologia mais apropriada (e viável).

As metodologias disponíveis vinham sendo desenvolvidas principalmente nos meios acadêmicos. Através do convênio com o PNUMA, tivemos acesso aos melhores professores e consultores, que nos apresentavam desde métodos “ad hoc”, como os Painéis de Especialistas e as Listas de Verificação, passando pela superposição de mapas do livro “Design with Nature”, de Ian McHarg, pelas matrizes de valoração de Luna B. Leopold e do Instituto Battelle-Columbus, pela Environmental Cost-Benefits Analysis (ECBA), chegando até a complexa “Adaptive Environmental Assessment and Management”, do ecólogo canadense Crawford S. Holling. A partir da avaliação desses métodos, chegaríamos à conclusão que, mais tarde, seria incorporada a todos os regulamentos sobre o tema: não havia a “metodologia certa”. Os empreendedores deveriam se valer dos métodos mais adequados para avaliar os impactos ambientais pertinentes aos seus empreendimentos. E os estudos prévios de impacto ambiental passariam a fazer parte necessária do processo de licenciamento.

Um ponto, no entanto, seria o mote da principal questão que enfrentaríamos nos dias de hoje. Todas as metodologias se originaram em países democráticos. Dessa forma, o chamado “meio sócio-econômico e cultural” fazia parte de todas as avaliações de impacto. Além dos meios “físico” e “biótico”, também as produções, planos e projetos humanos deveriam ser considerados como linha de base no estudo do impacto de um novo empreendimento. Várias metodologias previam, ainda, mecanismos de consulta pública de partes interessadas, como ponderadores importantes para a tomada de decisões sobre o licenciamento. Mas vivíamos uma ditadura. Os primeiros estudos ambientais de projetos federais traziam pérolas nesse campo, como a afirmação de que “os índios não serão afetados pelo lago da hidrelétrica, porque são ótimos nadadores”… Como trazer isso para a realidade do Brasil?  A resposta a essa questão foi tentada a partir do estabelecimento de um período de consulta pública aos EIA/RIMAs, seguido da realização de uma ou mais Audiências Públicas para coleta das opiniões das partes interessadas, previamente à expedição da primeira de três licenças ambientais – a Licença Prévia.

No contexto de uma Democracia ideal e educada, a idéia era brilhante. No entanto, no Brasil real, estabeleceu-se um dos mais nefastos balcões de negócios, a emperrar de forma kafkiana, pela judicialização, a engrenagem do licenciamento país afora, com graves efeitos sobre a competitividade brasileira. Toda a lógica da relação do empreendimento com as partes interessadas parece se afastar do justo e devido esclarecimento, pelo empreendedor à comunidade, acerca dos impactos e riscos da nova instalação, bem como das medidas incluídas no projeto para minorar os efeitos ambientais negativos e maximizar os positivos. Em vez disso, adentrou no pantanoso campo da “compensação”. Tratado como pecado, o lucro do empreendimento precisaria pagar um tipo de “pedágio” aos grupos de interessados. No rastro desse inusitado conceito, certos governos entendem por bem transferir suas próprias obrigações, repassando aos empreendedores – como compensações do licenciamento ambiental – a construção de ruas, casas, praças, hospitais, escolas, creches, postos policiais, saneamento urbano e o que mais se possa inventar de infraestruturação das regiões vizinhas (por vezes, nem tão vizinhas…), roubando margem, amplificando os custos de instalação e adiando o retorno do investimento. Em outras palavras, “Custo Brasil”.

Temos ainda um longo caminho para evoluir na nossa jovem democracia, em especial na educação. Hoje, é assim que funciona. No entanto, na pele de um daqueles pioneiros da década de 1980, não consigo tirar da cabeça um conhecido ditado espanhol: “cria cuervos y te sacarán los ojos”…

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Ao longo da minha vida como executivo e consultor, fui abordado várias vezes por CEOs e clientes estrangeiros (e brasileiros também), completamente perdidos quando o assunto é entender os mecanismos de funcionamento de um órgão de licenciamento ambiental no País. Em qualquer esfera de governo. “Fale com o chefe deles! Vamos marcar uma reunião com o Presidente/Governador/Prefeito para resolver esse assunto de uma vez por todas!”, dizem eles. Sempre que isso ocorreu, fui obrigado a mostrar-lhes uma apresentação que preparei especialmente para essas ocasiões. Nela descrevo graficamente os pontos que enumero a seguir.

1. O Presidente da República, o Governador e o Prefeito são detentores de cargos eletivos. Primeiro escalão da administração, acreditam em comando e hierarquia, podem destituir (e, por vezes, destituem) seus subordinados imediatos, nomeados em cargos comissionados. Como há escalões inferiores de decisão, estão menos submetidos às pressões do Ministério Público. Desenvovimentistas, têm normalmente a mentalidade de que a licença ambiental deve ser concedida, e que ela constitui apenas mais uma etapa no processo de instalação de um empreendimento. Por essas razões, são mais afeitos a entender a língua dos empreendedores.
2. O Ministro e os Secretários de Meio Ambiente, de forma geral, acompanham a linha de pensamento de seu superior. Normalmente, têm em mente que devem conceder a licença ambiental dos empreendimentos, desde que isso não constitua grande crise de imprensa ou judicialização. Mais técnicos do que seus chefes políticos, vão buscar equacionar o licenciamento, garantindo a maior rapidez possível, protegendo os interesses do governo e procurando não expor seus subordinados a riscos.
3. O Presidente do órgão licenciador e seu diretor de licenciamento são ambos fortemente pressionados pela hierarquia superior, na medida em que detém cargos de indicação política. Podem ser destituídos de sua função. Por outro lado, estão bastante submetidos à pressão da imprensa e do Ministério Público. Correm risco pessoal de processos criminais envolvendo suas decisões no licenciamento. No geral, entendem que devem conceder a licença ambiental no interesse do Governo, mas tomarão todos os cuidados para se preservarem. Ao mesmo tempo em que a hierarquia superior os pressiona, não podem desconsiderar as posições técnicas de suas equipes, sobre as quais não têm total controle. Os mais carismáticos influem na opinião de suas equipes. No entanto, não possuem a autoridade para simplesmente desdizer um parecer técnico produzido por qualquer membro dessas equipes.
4. Coordenadores técnicos e a equipe que analisa os estudos prévios de impacto ambiental são funcionários de carreira, concursados. Possuem estabilidade funcional, ou seja, não podem ser demitidos – a menos em casos de comprovada improbidade, ou em algumas poucas circunstâncias em que a demissão se dá “para o bem da administração pública”. Essa estabilidade lhes confere independência técnica, desobrigando-os da hierarquia. Caso sejam coagidos pelos chefes a mudar pareceres técnicos, nada os impede de relatar ao Ministério Público, com os consequentes riscos para o superior. Chefias não criam caso com subordinados. No governo, o subordinado de hoje pode ser o chefe de amanhã… A mentalidade é, portanto, dar parecer favorável somente se tudo estiver certo, todas as informações disponíveis, todos os impactos avaliados e mitigados, o que – por vezes – não é a prática dos empreendedores…
5. O Ministério Público é independente, e fiscaliza com pente fino todos os licenciamentos de grandes empreendimentos.

Diante desse quadro, o que posso recomendar aos meus clientes? Em primeiro lugar, desistam do rolo compressor. Se você pedir ao Todo Poderoso, ele exercerá pressão, e dirá que tudo está sob controle. Mas não será a pressão sobre o chefe de governo, o detentor da pasta do meio ambiente ou o presidente do órgão licenciador que definirá ou agilizará a emissão de uma Licença Ambiental. A receita do sucesso tem por base um relacionamento técnico adequado com as equipes de base do órgão licenciador, que avaliam os estudos ambientais. Esses técnicos – no final das contas, pessoalmente responsáveis pelos pareceres que orientarão a emissão ou não da licença – precisam estar bem informados (cofiantes e confortáveis com as informações) acerca do projeto e seus impactos, e da eficiência dos controles instalados.

Os recentes contratos em regime turn-key (nos quais o projeto e as soluções variam de fornecedor para fornecedor participante de um certame, e só se definem após a contratação) fez com que as Licenças sejam solicitadas antes de se definir o que será construído, e – em alguns casos piores – até mesmo onde! Ora, o impacto ambiental é o efeito da implantação de um conjunto de objetos definidos sobre um local determinado. Variando o que será feito ou o local da implantação, os impactos serão diferentes! Recomendo sempre que os estudos ambientais necessários à solicitação de Licença Prévia só sejam realizados após um certo estágio de maturação do projeto (a que poderíamos chamar “projeto conceitual avançado”), quando a localização e algumas definições fundamentais de tecnologia já chegaram a um freezing point. Alterações menores poderão ocorrer, e serão contempladas nos estudos que antecedem a Licença de Instalação, na segunda etapa do Licenciamento. Mas não cabem mudanças conceituais ou geográficas radicais. Se ocorrerem, o empreendedor deve entender que o licenciamento retorna à estaca zero. É bom lembrar: quanto mais detalhado o projeto, mais fácil será licenciar.

Finalmente, recomendo que jamais exerçam pressão nas instâncias superiores para a agilização do Licenciamento enquanto o projeto se encontra sob análise pela equipe técnica do órgão licenciador. Nessa etapa, o empreendedor e seus consultores podem e devem colocar-se à disposição, para a prestação de esclarecimentos ou complementação de informações. Essa disponibilidade ajuda a análise. A pressão, por outro lado, pode conduzir o analista do órgão licenciador a solicitar informações complementares, procrastinar, ou mesmo decidir radicalmente pelo indeferimento da licença. Alguma pressão só pode ser feita para a solução de gargalos de burocracia, após a conclusão da apreciação técnica do projeto e dos estudos ambientais. Nesse caso, começando pelas instâncias mais baixas, e subindo progressivamente. Afinal, você gostaria que reclamassem de você ao seu chefe? Seguir essa linha faz com que melhorem as chances de licenciar, no menor tempo e com a maior segurança jurídica possíveis.